一窺巴里島路線圖面貌
聯合國氣候變化綱要公約（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC），今年於印尼巴里島召開第13屆氣候變遷會議（COP13）。面對即將於2012年來到的「後京都議定書時代」，如何訂定一個具有約束性的溫室氣體減量目標，是此次會議的一大重點。而COP13的重要性，也來自於美國、中國這兩個二氧化碳排放量最大的國家，是否願意在制定一個國際性的減量目標的談判上妥協、讓步，乃至於承諾、簽署新的公約。
然而，儘管此次會議成功與否，取決於中、美的立場，但中國期望美國（年排放量佔全球24％）引領減量運動，美國布希政府則拒絕簽署沒有發展中國家參與的目標。若美國不肯退讓，歐盟將拒絕參與下個月美國所舉辦的氣候高峰會。幸而在延會一天所作出來的結論，美國終於讓步，做出以「調適」與「緩和」並進的結論，可作為尚缺調適策略的台灣借鏡，只是最後決應並未包含歐盟所提出，在2020年以前減少到1990年25％~40％的溫室氣體量標準。
以下將概略介紹幾個與COP13有關的概念。
■聯合國氣候變化綱要公約
為防制溫室氣體導致的溫室效應造成氣候變遷，聯合國於1992年6月於巴西里約熱內盧召開地球高峰會議，150餘國領袖簽署通過「聯合國氣候變化綱要公約」，對「人為溫室氣體」（anthropogenic greenhouse gases）排放做出全球性管制目標協議，對溫室效應所形成的全球氣候暖化問題加以規範，並於1994年3月21日正式生效。此公約之目標係為將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾水準之上。一般認為「氣候變化綱要公約」是目前國際環保事務中，少數會對各國經濟發展造成重大衝擊的全球性公約之一。
迄1998年11月止，已有169國認可「氣候變化綱要公約」，在氣候公約中依「責任共同承擔但程度不同」及「公平原則」，將成員國區分為「附件一成員」及「非附件一成員」兩組，承擔不同責任。
「附件一成員」共計37國，包含24個OECD（經濟合作暨發展組織，Organization for Economic Cooperation and Development）國家、歐洲共同體和12個經濟轉型國。其責任為：
1、公元2000年將CO2及其他溫室氣體排放回歸「本國1990年水準」。
2、OECD國家提供資金與技術，協助開發中國家防制氣候變遷。
3、陳述達成目標所採取的行動方案與預期效果。
至於所有不在「附件一成員」名單內的公約成員即為「非附件一成員」（包括小島國家、新興工業國家、開發中國家但具相當工業規模者、產油國及低度開發國家），其責任為：
1、進行本國溫室氣體排放資料統計。
2、陳述本國國情、溫室氣體統計及擬採行防制步驟之一般性描述。
■京都議定書
根據1996年聯合國氣候變化「政府間氣候變遷研究小組」（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）之預估，認為若要在21世紀末將二氧化碳濃度穩定在工業革命前的兩倍（550 ppmv），則目前全球排放量必須削減一半。但在1992年簽訂「氣候變化綱要公約」後，全球二氧化碳濃度仍在不斷上升，原公約減量目標普遍認為並未被會員國認真執行，而在國際上引起極大的爭議，於是形成制定具有法律力的議定書的共識。
於是，於1997年12月日本京都的「第三次締約國大會」（COP3）中簽署《京都議定書》，規範工業國未來溫室氣體排放目標，以期減少溫室效應對全球環境所造成的影響。主要內容為：
1、減量時程與目標值：首先針對39個工業國家（公約「附件一」成員及摩洛哥、列支敦斯登；包括OECD國家和轉型國家）的排放目標及減量責任訂出一具有法律約束力的國際協定。在「共同但差異」（common but differenciated）的減量原則下，議定書並以2008至2012年為減量目標期間，以此5年的平均值為準進行差異性減量。歐洲聯盟及東歐各國削減8％、美國為7％、日本、加拿大、匈牙利、波蘭為6％，冰島、澳洲、挪威則各增加10％、8％、1％，平均削減率為5.2％。
2、碳排放權交易制度：允許議定書簽約國彼此間可以進行排放交易。
3、森林吸收溫室氣體之功能應予以考量，即1990年以後所進行之植林、再植林及森林採伐之二氧化碳吸收或排放之淨值，可包涵於削減量之內。
4、成立「清潔發展機制」（Clean Development Mechanism；CDM）：由工業國對開發中國家進行技術及財務協助其溫室氣體減量計畫，所減之數量由雙方分享。
5、簽署：1998年3月16日起至1999年3月15日止，在紐約聯合國總部開放公約成員簽署，其後開放加入、批准、接受或認可。
6、生效：當認可議定書國家達55國，且認可國家中附件一成員之1990年CO2排放量須至少占全體附件一成員當年排放總量之55％，則議定書於其後第90天開始生效。
京都議定書自1998年3月於聯合國紐約總部開放簽署，至目前為止已有63個國家簽署，其中斐濟、百慕達已獲批准。而在COP13期間，澳洲的簽署也獲得批准。
■IPCC及4AR
IPCC（政府間氣候變遷專門委員會，Intergovernmental Panel on Climate Change）隸屬於聯合國的 WMO與 UNEP，為當前全球氣候變遷最權威機構。
IPCC於今年2月2日公佈《第四個氣候變遷評估報告》（簡稱4AR），此次報告相較於過去有著更完整的資料、更健全的分析與模擬評估，以及更高的確定性，指出全球正在增溫。報告中提出幾項評估：
一、依據取得的冰層古氣候學資料與現在的觀測資料，二氧化碳、甲烷、氧化亞氮等大氣中主要人為排放的溫室效應氣體自 18世紀中葉的工業革命以來即呈大幅度增長，現在CO2的濃度更是 65萬年來最高點。新增的CO2主要來源是燃燒石化燃料(石油、媒、天然氣等)，甲烷、氧化亞氮則是農作；
二、根據這些資料與【海洋–大氣全球模式】推算，人為排放的溫室效應氣體是造成全球暖化的主要元凶，其中以CO2貢獻最大，過去十年其增暖作用力就增加了 20％；
三、永凍層與極區冰雪覆蓋面積都在縮小中，到世紀末，北極夏天可能冰雪全融；
四、自 19世紀中葉以來150年中最暖的12年，有 11年發生在最近這 12年中；
五、電腦模擬六個不同增暖強度顯示到 21世紀末全球地表與洋表溫度平均將非常可能上升攝氏 1.8–4度範圍內；
六、根據潮汐與衛星觀測資料，1993年到 2003年的十年中全球海平面高度平均增加了 3.1公分；
七、吸收 80％氣候增暖熱量的海洋暖化現象已深至洋面以下 3公里。除了南極大陸與北極的格陵蘭上的冰雪融化會增加海面高度外，這樣的海水暖化膨脹也有明顯貢獻；
八、除了暖化外，已觀測到的全球氣候變遷還包括，北極地區溫度上升為全球平均的兩倍、有些地區雨災和洪災呈增加趨勢、有些地區旱災更嚴重持久、降雨 形態的改變雨蒸發因素將使低緯度帶海水鹽度增加，中高緯地帶下降、中緯地區的西風帶加強、熱浪現象更頻繁、由於赤道地區海水溫度升高，北大西洋熱帶氣旋更 活躍（太平洋的資料品質較差，誤差較大，難以確定這樣的趨勢）。
另外，IPCC還提出一些氣候變遷數據
■巴里島路線圖（Bali Roadmap）
「巴里島會議的關鍵問題是，新路線圖是否能夠使各國政府付諸行動，建立一個約束性的多邊承諾。」--伊里亞德•迪林格（Pew全球氣候變化中心的國際策略主任）
Roadmap意指針對一項發展性計畫，提出階段性的策略及規劃。
面對2012年，《京都議定書》即將到期，而中、美等排放大國，遲未簽署，「在過去數年中，國際社會一直在努力促成各方面有效應對氣候變化，2007年也許會是一個關鍵的轉捩點。從海利根達姆的八國集團首腦會議到悉尼的亞太經合組織峰會，從紐約的聯合國高層會議到華盛頓的主要經濟體會議，突然之間，氣候變化已在全球範圍內被納入重要議程。12月在印尼，這種氣候外交的爆發將達到頂點，其目標是繪出一張巴里島『路線圖』，為達成一項新的全球協定指出一條道路。」
「巴里島會議的關鍵問題是，新路線圖是否能夠使各國政府付諸行動，建立一個約束性的多邊承諾。《京都議定書》為工業化國家設定了一個約束性排放目標，已經在此方向上邁出了一步。但是《京都議定書》無論在範圍上還是在時間上都是有限的：美國和澳大利亞沒有簽署，其目標只包括全球1／3的排放；並且它將於2012年期滿。只有使世界的主要經濟體都做出一定形式的承諾，下一階段遏制氣候變化的努力才會有效。」
為什麼國際承諾是必須的？若沒有國際承諾，各國就無法確信其他國家是否對全球努力做出了應有的那份貢獻，而這份信任將影響各國於政策上進行「低碳經濟」的投資。但必須強調，儘管各國都應該做出約束性承諾，作法上卻不需要採取相同形式，「2012年以後的氣候框架必須適應不同國家的情況和策略。為了實現廣泛的參與，它必須允許各國可以採取不同方式的承諾。」
雖然允許各國採取不同策略，但這些方式都能被整合進一個共同的框架之下：透過合作、談判，各國分別所作的努力可能獲得更高成效。為實現這個目標，巴里島會議必須描繪出一條新的方向，而這個方向的前景必須依賴美國是否願意參與及承諾，如此一來，中國、印度等新興經濟體才會接受承諾的理念。
在此同時，美國國內推動溫室氣體減量的政治能量也愈來愈強大，一旦美國解決國內的問題，就有可能認知到該對國際做出什麼承諾。因此，在延會一天後所做出的結論，揭示了美國的讓步，同時確立未來的溫室氣體減量目標，將是在考量各國差異的前提下而設立，而開發中國家也將獲得相關的技術、資金支持。
此外，除了強調溫室氣體的減量，各國也開始注意氣候變遷的因應，設立了調適基金，並以「全球環境基金」（GEF）作為「調適基金」秘書處，世界銀行則扮演信託機構角色，提供發展中國家建立相關機制與方案。雖然受託管理單位GEF長期以來飽受管理效能不彰的批評，不過，對於各國來說，仍是一項重要起步。
接受台灣環境資訊協會採訪時，台大政治系助理教授林子倫指出，包括登革熱防疫、海平面上升、極端氣候頻率增加等，都是氣候變遷後必須因應的，政府部門包括衛生署、消防署等，都應該動起來研提調適策略才對。
此外，熱帶雨林面積減少而造成全球20％的溫室氣體上升的事實也被各國重視，關注REDD（降低森林消退導致的碳排放），未來伐林問題將被持續追蹤控制；例 如世界銀行已承諾數1.6億美元，支持發展中國家保育森林。而挪威政府也在氣候會談期間，承諾將分5年捐助總額25億美元的資金，支持11個擁有熱帶雨林 國家的森林保育工作。
不能否認，這樣的結論是以大量的妥協、退讓交換得來，包括WWF、樂施會（Oxfam）、國際綠色和平、「全球採取行動」組織（AVAAZ）等環保團體，都抨擊「妥協太多」、「企圖心不足」。於是，如何透過公眾的力量，促使國家乃至於國際的層次，設立更高的目標與「具約束力的」減量目標，將是接下來的重要課題。
※粗體字為翻譯原文
整 理／陳朝政
資料來源／「氣候變化綱要公約」之發展、為什麼巴里島會議很重要？、台灣環境資訊協會、巴里島路線圖：通往一個約束性框架、IPCC的氣候變遷評估報告
然而，儘管此次會議成功與否，取決於中、美的立場，但中國期望美國（年排放量佔全球24％）引領減量運動，美國布希政府則拒絕簽署沒有發展中國家參與的目標。若美國不肯退讓，歐盟將拒絕參與下個月美國所舉辦的氣候高峰會。幸而在延會一天所作出來的結論，美國終於讓步，做出以「調適」與「緩和」並進的結論，可作為尚缺調適策略的台灣借鏡，只是最後決應並未包含歐盟所提出，在2020年以前減少到1990年25％~40％的溫室氣體量標準。
以下將概略介紹幾個與COP13有關的概念。
■聯合國氣候變化綱要公約
為防制溫室氣體導致的溫室效應造成氣候變遷，聯合國於1992年6月於巴西里約熱內盧召開地球高峰會議，150餘國領袖簽署通過「聯合國氣候變化綱要公約」，對「人為溫室氣體」（anthropogenic greenhouse gases）排放做出全球性管制目標協議，對溫室效應所形成的全球氣候暖化問題加以規範，並於1994年3月21日正式生效。此公約之目標係為將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾水準之上。一般認為「氣候變化綱要公約」是目前國際環保事務中，少數會對各國經濟發展造成重大衝擊的全球性公約之一。
迄1998年11月止，已有169國認可「氣候變化綱要公約」，在氣候公約中依「責任共同承擔但程度不同」及「公平原則」，將成員國區分為「附件一成員」及「非附件一成員」兩組，承擔不同責任。
「附件一成員」共計37國，包含24個OECD（經濟合作暨發展組織，Organization for Economic Cooperation and Development）國家、歐洲共同體和12個經濟轉型國。其責任為：
1、公元2000年將CO2及其他溫室氣體排放回歸「本國1990年水準」。
2、OECD國家提供資金與技術，協助開發中國家防制氣候變遷。
3、陳述達成目標所採取的行動方案與預期效果。
至於所有不在「附件一成員」名單內的公約成員即為「非附件一成員」（包括小島國家、新興工業國家、開發中國家但具相當工業規模者、產油國及低度開發國家），其責任為：
1、進行本國溫室氣體排放資料統計。
2、陳述本國國情、溫室氣體統計及擬採行防制步驟之一般性描述。
■京都議定書
根據1996年聯合國氣候變化「政府間氣候變遷研究小組」（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）之預估，認為若要在21世紀末將二氧化碳濃度穩定在工業革命前的兩倍（550 ppmv），則目前全球排放量必須削減一半。但在1992年簽訂「氣候變化綱要公約」後，全球二氧化碳濃度仍在不斷上升，原公約減量目標普遍認為並未被會員國認真執行，而在國際上引起極大的爭議，於是形成制定具有法律力的議定書的共識。
於是，於1997年12月日本京都的「第三次締約國大會」（COP3）中簽署《京都議定書》，規範工業國未來溫室氣體排放目標，以期減少溫室效應對全球環境所造成的影響。主要內容為：
1、減量時程與目標值：首先針對39個工業國家（公約「附件一」成員及摩洛哥、列支敦斯登；包括OECD國家和轉型國家）的排放目標及減量責任訂出一具有法律約束力的國際協定。在「共同但差異」（common but differenciated）的減量原則下，議定書並以2008至2012年為減量目標期間，以此5年的平均值為準進行差異性減量。歐洲聯盟及東歐各國削減8％、美國為7％、日本、加拿大、匈牙利、波蘭為6％，冰島、澳洲、挪威則各增加10％、8％、1％，平均削減率為5.2％。
2、碳排放權交易制度：允許議定書簽約國彼此間可以進行排放交易。
3、森林吸收溫室氣體之功能應予以考量，即1990年以後所進行之植林、再植林及森林採伐之二氧化碳吸收或排放之淨值，可包涵於削減量之內。
4、成立「清潔發展機制」（Clean Development Mechanism；CDM）：由工業國對開發中國家進行技術及財務協助其溫室氣體減量計畫，所減之數量由雙方分享。
5、簽署：1998年3月16日起至1999年3月15日止，在紐約聯合國總部開放公約成員簽署，其後開放加入、批准、接受或認可。
6、生效：當認可議定書國家達55國，且認可國家中附件一成員之1990年CO2排放量須至少占全體附件一成員當年排放總量之55％，則議定書於其後第90天開始生效。
京都議定書自1998年3月於聯合國紐約總部開放簽署，至目前為止已有63個國家簽署，其中斐濟、百慕達已獲批准。而在COP13期間，澳洲的簽署也獲得批准。
■IPCC及4AR
IPCC（政府間氣候變遷專門委員會，Intergovernmental Panel on Climate Change）隸屬於聯合國的 WMO與 UNEP，為當前全球氣候變遷最權威機構。
IPCC於今年2月2日公佈《第四個氣候變遷評估報告》（簡稱4AR），此次報告相較於過去有著更完整的資料、更健全的分析與模擬評估，以及更高的確定性，指出全球正在增溫。報告中提出幾項評估：
一、依據取得的冰層古氣候學資料與現在的觀測資料，二氧化碳、甲烷、氧化亞氮等大氣中主要人為排放的溫室效應氣體自 18世紀中葉的工業革命以來即呈大幅度增長，現在CO2的濃度更是 65萬年來最高點。新增的CO2主要來源是燃燒石化燃料(石油、媒、天然氣等)，甲烷、氧化亞氮則是農作；
二、根據這些資料與【海洋–大氣全球模式】推算，人為排放的溫室效應氣體是造成全球暖化的主要元凶，其中以CO2貢獻最大，過去十年其增暖作用力就增加了 20％；
三、永凍層與極區冰雪覆蓋面積都在縮小中，到世紀末，北極夏天可能冰雪全融；
四、自 19世紀中葉以來150年中最暖的12年，有 11年發生在最近這 12年中；
五、電腦模擬六個不同增暖強度顯示到 21世紀末全球地表與洋表溫度平均將非常可能上升攝氏 1.8–4度範圍內；
六、根據潮汐與衛星觀測資料，1993年到 2003年的十年中全球海平面高度平均增加了 3.1公分；
七、吸收 80％氣候增暖熱量的海洋暖化現象已深至洋面以下 3公里。除了南極大陸與北極的格陵蘭上的冰雪融化會增加海面高度外，這樣的海水暖化膨脹也有明顯貢獻；
八、除了暖化外，已觀測到的全球氣候變遷還包括，北極地區溫度上升為全球平均的兩倍、有些地區雨災和洪災呈增加趨勢、有些地區旱災更嚴重持久、降雨 形態的改變雨蒸發因素將使低緯度帶海水鹽度增加，中高緯地帶下降、中緯地區的西風帶加強、熱浪現象更頻繁、由於赤道地區海水溫度升高，北大西洋熱帶氣旋更 活躍（太平洋的資料品質較差，誤差較大，難以確定這樣的趨勢）。
另外，IPCC還提出一些氣候變遷數據
■巴里島路線圖（Bali Roadmap）
「巴里島會議的關鍵問題是，新路線圖是否能夠使各國政府付諸行動，建立一個約束性的多邊承諾。」--伊里亞德•迪林格（Pew全球氣候變化中心的國際策略主任）
Roadmap意指針對一項發展性計畫，提出階段性的策略及規劃。
面對2012年，《京都議定書》即將到期，而中、美等排放大國，遲未簽署，「在過去數年中，國際社會一直在努力促成各方面有效應對氣候變化，2007年也許會是一個關鍵的轉捩點。從海利根達姆的八國集團首腦會議到悉尼的亞太經合組織峰會，從紐約的聯合國高層會議到華盛頓的主要經濟體會議，突然之間，氣候變化已在全球範圍內被納入重要議程。12月在印尼，這種氣候外交的爆發將達到頂點，其目標是繪出一張巴里島『路線圖』，為達成一項新的全球協定指出一條道路。」
「巴里島會議的關鍵問題是，新路線圖是否能夠使各國政府付諸行動，建立一個約束性的多邊承諾。《京都議定書》為工業化國家設定了一個約束性排放目標，已經在此方向上邁出了一步。但是《京都議定書》無論在範圍上還是在時間上都是有限的：美國和澳大利亞沒有簽署，其目標只包括全球1／3的排放；並且它將於2012年期滿。只有使世界的主要經濟體都做出一定形式的承諾，下一階段遏制氣候變化的努力才會有效。」
為什麼國際承諾是必須的？若沒有國際承諾，各國就無法確信其他國家是否對全球努力做出了應有的那份貢獻，而這份信任將影響各國於政策上進行「低碳經濟」的投資。但必須強調，儘管各國都應該做出約束性承諾，作法上卻不需要採取相同形式，「2012年以後的氣候框架必須適應不同國家的情況和策略。為了實現廣泛的參與，它必須允許各國可以採取不同方式的承諾。」
雖然允許各國採取不同策略，但這些方式都能被整合進一個共同的框架之下：透過合作、談判，各國分別所作的努力可能獲得更高成效。為實現這個目標，巴里島會議必須描繪出一條新的方向，而這個方向的前景必須依賴美國是否願意參與及承諾，如此一來，中國、印度等新興經濟體才會接受承諾的理念。
在此同時，美國國內推動溫室氣體減量的政治能量也愈來愈強大，一旦美國解決國內的問題，就有可能認知到該對國際做出什麼承諾。因此，在延會一天後所做出的結論，揭示了美國的讓步，同時確立未來的溫室氣體減量目標，將是在考量各國差異的前提下而設立，而開發中國家也將獲得相關的技術、資金支持。
此外，除了強調溫室氣體的減量，各國也開始注意氣候變遷的因應，設立了調適基金，並以「全球環境基金」（GEF）作為「調適基金」秘書處，世界銀行則扮演信託機構角色，提供發展中國家建立相關機制與方案。雖然受託管理單位GEF長期以來飽受管理效能不彰的批評，不過，對於各國來說，仍是一項重要起步。
接受台灣環境資訊協會採訪時，台大政治系助理教授林子倫指出，包括登革熱防疫、海平面上升、極端氣候頻率增加等，都是氣候變遷後必須因應的，政府部門包括衛生署、消防署等，都應該動起來研提調適策略才對。
此外，熱帶雨林面積減少而造成全球20％的溫室氣體上升的事實也被各國重視，關注REDD（降低森林消退導致的碳排放），未來伐林問題將被持續追蹤控制；例 如世界銀行已承諾數1.6億美元，支持發展中國家保育森林。而挪威政府也在氣候會談期間，承諾將分5年捐助總額25億美元的資金，支持11個擁有熱帶雨林 國家的森林保育工作。
不能否認，這樣的結論是以大量的妥協、退讓交換得來，包括WWF、樂施會（Oxfam）、國際綠色和平、「全球採取行動」組織（AVAAZ）等環保團體，都抨擊「妥協太多」、「企圖心不足」。於是，如何透過公眾的力量，促使國家乃至於國際的層次，設立更高的目標與「具約束力的」減量目標，將是接下來的重要課題。
※粗體字為翻譯原文
整 理／陳朝政
資料來源／「氣候變化綱要公約」之發展、為什麼巴里島會議很重要？、台灣環境資訊協會、巴里島路線圖：通往一個約束性框架、IPCC的氣候變遷評估報告
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